Inoppugnabilita' dei verbali ispettivi

di Carmine Santoro

Una recente sentenza della Suprema Corte (Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, 12 luglio 2010, n. 16319) consente di fare il punto sulla questione dell’impugnabilità in giudizio dei verbali ispettivi che accertano, ai sensi dell’art. 14 della legge 689/81, la commissione di illeciti amministrativi.

In merito va subito chiarito che il costante orientamento giurisprudenziale sostiene l’inoppugnabilità dei verbali di accertamento che rilevano violazioni amministrative  (tra le altre Cass., 30 agosto 2007 n. 18320,   20167/2004, 17674/2004,  19243/2004, 812/2004, 169/2003, 4145/2000). 

Detti verbali, adottati ai sensi degli artt. 14 e 16 della legge 689/81, non costituiscono in senso tecnico applicazione di sanzioni amministrative, ma svolgono la diversa funzione di acclarare la commissione di illeciti amministrativi, ed allo stesso tempo di consentire al privato di estinguere il procedimento punitivo con la modalità agevolata del pagamento in misura ridotta (corrispondente alla misura più favorevole tra il doppio del minimo ed il terzo del massimo edittale); ne consegue la loro inidoneità a ledere la sfera giuridica dei destinatari. Solo con l’adozione dell’ordinanza ingiunzione (art. 18 L. 689), che costituisce titolo esecutivo stragiudiziale, l’autorità competente provvede all’irrogazione della sanzione che ritiene adeguata al caso concreto, secondo gli indici di cui all’art. 11 della legge 689, stabilendone l’entità tra un minimo ed un massimo edittali. La Suprema Corte (cfr. SS.UU. sentenza 16/07), sostiene il carattere endoprocedimentale dei verbali di accertamento delle infrazioni, che non sono dotati dell’efficacia di titolo esecutivo; pertanto, essi non sono idonei ad incidere la sfera giuridica dei privati, e non sono autonomamente impugnabili. Fanno eccezione a tale regime i verbali che concernono l'inosservanza di norme sulla circolazione stradale, unici atti di accertamento di infrazione amministrativa cui la legge riconnette l’efficacia di titolo esecutivo.
 

Nella sentenza n. 16319 dello scorso 12 luglio la Cassazione precisa che "in tema di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento non puo' essere direttamente impugnato davanti al giudice ordinario da parte dell'interessato ai sensi della Legge 24 novembre 1981, n. 689, articolo 22, trattandosi di un atto a carattere procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla di lui situazione soggettiva, la quale viene invece incisa soltanto a seguito e per effetto dell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza-ingiunzione, unico atto contro cui e' possibile proporre opposizione. A tale principio e' fatta eccezione solo per le contravvenzioni al codice della strada, relativamente alle quali il verbale di accertamento dell'infrazione, in forza di normativa speciale prevista al riguardo, possiede potenziale attitudine a divenire titolo esecutivo ed a porsi, pertanto, quale atto terminale del procedimento sanzionatorio in luogo dell'ordinanza-ingiunzione: per le altre violazioni soggette alla disciplina generale della Legge n. 689 del 1981, il verbale di accertamento e' privo di tale potenziale efficacia, e non e', quindi, direttamente impugnabile in sede giurisdizionale (Cass. 18 luglio 2003 n. 11236; 12 ottobre 2004 n. 20167; 30 maggio 2007 n. 12696; 3 agosto 2007 n. 18320; 12 ottobre 2007 n. 21493; 28 dicembre 2009 n. 27373).”
 

In senso analogo si è recentemente espressa anche la giurisprudenza di merito (Trib. Milano, nn. 371/2010 e 2060/2010).
Unico precedente che consta  in senso contrario è dato da Cass. Sez. lav. 11 marzo 2005 n. 5366.  In tale occasione la Corte ha affermato l'idoneita' del verbale ispettivo al perfezionamento della fattispecie costitutiva del potere amministrativo di infliggere la sanzione e, correlativamente, del diritto, spettante al soggetto privato, di chiedere in giudizio il mero accertamento negativo. Tuttavia, sostiene oggi la Cassazione, la potestà punitiva nasce in concreto soltanto quando l'amministrazione, sentite eventualmente la contrarie ragioni dell'interessato, determina l'entita' della sanzione e la infligge con l'ordinanza-ingiunzione (cosi'  Sez. Un. n. 16 del 2007 cit.): solo in questo momento sorge l'interesse del privato (articolo 100 cod. proc. civ.) a rivolgersi all'autorita' giudiziaria.
 

Da rilevare che avverso i verbali in argomento, la legge ha previsto la facoltà, per i privati, di presentare scritti difensivi, e di richiedere di essere sentiti in merito alle infrazioni addebitate innanzi all’Autorità competente all’irrogazione delle sanzioni, che nella materia del lavoro è rappresentata dalla Direzione provinciale del lavoro (art. 18 legge 689). Inoltre, il datore di lavoro può ricorrere in via amministrativa avverso il detto verbale, ai sensi dell’art. 17 del D.lgs. 124/04, il quale ha contemplato il ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro, istituito presso le sedi delle Direzioni Regionali del lavoro. Tale mezzo di impugnazione è ammissibile, tuttavia, esclusivamente se i profili contenuti nel verbale ed i motivi di ricorso attengano alla sussistenza e/o qualificazione dei rapporti di lavoro.
 

A conferma del carattere non lesivo del verbale in argomento si pone la constatazione secondo la quale il privato destinatario di una notifica di violazione amministrativa, ai sensi dell’art. 14 della legge 689, può anche rimanere inerte, in attesa dell’eventuale emissione del provvedimento finale dell’ordinanza-ingiunzione, senza che si produca alcuna conseguenza pregiudizievole nei suoi confronti. Solo avverso tale provvedimento egli ha l’onere di insorgere, al fine di evitare l’esecuzione forzata, con il ricorso al giudice ordinario previsto dall’art. 22 della legge 689 cit., e/o con i rimedi amministrativi contemplati dagli artt. 16 e 17 del D.lgs. 124/04.
Anche in materia tributaria, l’orientamento pretorio afferma costantemente la non autonoma impugnabilità dei verbali della Guardia di Finanza, con motivazioni analoghe a quelle sopra esposte per i verbali di accertamento, adottati a norma della legge 689 (cfr. Cass. 12789/2006). Invero, anche detti verbali, oltre alla decisiva considerazione che non sono inseriti nell’elenco degli atti impugnabili innanzi alle commissioni tributarie (art. 19 D.lgs. 546/92), costituiscono meri atti di natura procedimentale, destinati ad essere recepiti dal provvedimento finale dell’avviso di accertamento, che costituisce atto autonomamente impugnabile della procedura sanzionatoria tributaria.

 

La distinzione tra verbali ispettivi delle Direzioni provinciali e quelli degli Istituti previdenziali
 

In materia di lavoro e di previdenza sociale, è necessario precisare che la giurisprudenza opera una distinzione tra i verbali ispettivi delle Direzioni provinciali del lavoro e quelli degli istituti previdenziali (INPS, INAIL, ecc.). Con riferimento ai primi valgono i principi sopra esposti, mentre avverso i verbali degli enti previdenziali il costante orientamento pretorio sostiene l’interesse diretto ed immediato ad agire in accertamento negativo, al fine di far dichiarare in giudizio l’insussistenza delle violazioni contributive (per la giurisprudenza di merito v. Tribunale di Ivrea, Sentenza 4 luglio 2007, n. 94; Tribunale di Torino, Sez. lavoro, Sentenza 23/3/2007). La ragione di tale diversità sta in ciò, che mentre i verbali di accertamento di sanzioni amministrative adottati ai sensi della legge 689 cit. contemplano la modalità agevolata del pagamento delle sanzioni in misura ridotta (art. 16), e dell’immediata estinzione del procedimento accertativo degli illeciti amministrativi, i verbali degli enti previdenziali, che riscontrano omissioni o evasioni contributive, sono immediatamente lesivi in quanto pregiudicano in via diretta ed immediata la sfera del contribuente, non prevedendo alcuna modalità agevolata di estinzione del debito. Inoltre, i primi sono atti endoprocedimentali, che devono essere seguiti, se il trasgressore non intende avvalersi del pagamento ridotto, dal provvedimento definitivo dell’ordinanza-ingiunzione (art. 18 L. 689/81), unico atto impugnabile in detta procedura. All’opposto, i secondi sono atti conclusivi e già direttamente lesivi, poichè l’unico seguito degli stessi, dopo l’abolizione delle sanzioni amministrative connesse ad omissioni contributive ad opera della legge 388/2000, è dato dalla cartella esattoriale, che rappresenta però atto non già del procedimento accertativo, bensì della diversa procedura esecutiva.

Per approfondimenti sui temi trattati in questo contributo, si rinvia a
Carmine Santoro “L’illecito amministrativo in materia di lavoro”, edizioni ESI, Napoli 2010
Per la presentazione dell’Autore, del Libro e per la consultazione dei dettagli e dell’indice dell’opera collegarsi al seguente link:
http://www.edizioniesi.it/dettagli_articolo.php?id=764&tipologia=libri&titolo=L^illecito_amministrativo_in_materia_di_lavoro
 

 

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