Libro Unico del Lavoro - sanzioni

Il sistema sanzionatorio sul libro unico del lavoro
Tenendo presenti le indicazioni operative dettate dalla Circolare 21 agosto 2008, n. 20 del Ministero del Welfare, si può procedere ad una analisi specificamente dedicata all’apparato sanzionatorio che governa gli obblighi di istituzione, tenuta, registrazione, esibizione e conservazione del libro unico del lavoro, introdotto dall’art. 39 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come attuato dal decreto ministeriale 9 luglio 2008.


Omessa istituzione e irregolare tenuta


La prima ipotesi di illecito attiene alla violazione dell’obbligo di istituzione e tenuta del libro unico del lavoro.
Per tale illecito si registra un regime sanzionatorio che prevede una sanzione rigorosa, ma non più "follemente" onerosa, come era nel previgente regime introdotto dall’art. 1, comma 1178, della legge n. 296/2006, ora abrogato dall’art. 39, comma 10, lett. j), del D.L. n. 112/2008, convertito nella legge n. 133/2008, nella misura da euro 4000 a euro 12000.
Sul punto la Circolare n. 20/2008 è tranchant: "Con riferimento alla violazione dell’obbligo di istituzione va immediatamente segnalato come l’odierno regime sanzionatorio stabilisca una sanzione rigorosa, ma più equilibrata rispetto al passato".
In effetti, il libro unico del lavoro non soccorre ad esigenze di contrasto al lavoro sommerso, come già gli stessi libri di matricola e paga, d’altronde, a fronte della introduzione della comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro (per lavoro dipendente, parasubordinato e per esperienze semi-lavorative) dal 1° gennaio 2007, obbligatoria per via telematica dal 1° marzo 2008 per effetto del D.I. 30 ottobre 2007, attuativo delle disposizioni di cui ai commi 1180 e seguenti della stessa legge n. 296/2006.
Il libro unico del lavoro, piuttosto, secondo la Circolare n. 20/2008, consente agli organi di vigilanza di procedere ad una analisi "approfondita e specifica" in merito alla regolarità della gestione dei rapporti di lavoro – subordinati e autonomi in collaborazione coordinata e continuativa o in associazione in partecipazione – sia con riguardo ai profili retributivi, assicurativi, previdenziali e fiscali, sia con riferimento "agli aspetti sostanziali di inquadramento contrattuale e professionale, di corretto sviluppo dell’orario di lavoro e dei tempi di riposo, della fruizione di ferie e permessi, dell’esatta valorizzazione e gestione delle assenze tutelate" (infortunio, malattia, tecnopatia, congedi parentali).
La condotta illecita relativa alla tenuta non regolare è esplicitamente chiarita dal Ministero del Lavoro che la restringe riguarda "esclusivamente" alle irregolarità riscontrate rispetto alla adozione di una delle modalità di cui al richiamato art. 1 del D.M. 9 luglio 2008. Questa è l’unica condotta sanzionabile per l’irregolare tenuta del libro unico.
La sanzione pecuniaria amministrativa, sia per la violazione dell’obbligo di istituzione che per la irregolare tenuta del libro unico del lavoro, è ora stabilita dall’articolo 39, comma 6, del D.L. n. 112/2008 nell’importo da 500 a 2.500 euro.
L’illecito specificamente sanzionato, dunque, riguarda le ipotesi in cui il datore di lavoro:

  • risulta sprovvisto completamente del libro unico del lavoro
  • ha messo in uso un libro senza rispettare alcuno dei sistemi di tenuta previsti.

Con riguardo all’istituto della diffida obbligatoria (di cui all’art. 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124) la Circolare n. 20/2008 lo ritiene "pienamente applicabile", in considerazione che si tratta di "inosservanza sanabile, perché materialmente realizzabile", secondo i criteri già contenuti nella Circolare del Ministero del Lavoro 23 marzo 2006, n. 9.
Per l’effetto il datore di lavoro che ottempera tempestivamente e compiutamente all’ordine di istituzione e di regolare tenuta del libro unico del lavoro, impartito dall’ispettore del lavoro o previdenziale, si troverà ammesso a pagare la sanzione pecuniaria minima pari a 500 euro.
La violazione, peraltro, rientra altresì nel regime generale della "conciliazione amministrativa" di cui all’art. 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, per cui il trasgressore sarà comunque ammesso al pagamento in misura ridotta di euro 833,33 (un terzo del massimo edittalmente previsto, più favorevole rispetto al doppio della misura minima della sanzione).


Omesse e infedeli registrazioni


Passando alle registrazioni obbligatorie, va segnalato che il D.L. n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008, non si è adeguato al sistema sanzionatorio previgente che puniva l’omessa o errata registrazione dei dati sui libri obbligatori di lavoro con riferimento alle regole di corretta compilazione e alle violazioni di carattere meramente formale, sulle quali, peraltro, si appuntava perfino la quintuplicazione delle sanzioni stabilita dall’art. 1, comma 1177, della legge n. 296/2006.
In effetti, l’articolo 39, comma 7, del D.L. n. 112/2008 collega la sanzionabilità del datore di lavoro o del soggetto affidatario del libro unico soltanto alle condotta illecita che incidono in modo sostanziale sulle fattispecie e sugli istituti di tutela dei lavoratori: "salvo i casi di errore meramente materiale, l’omessa o infedele registrazione dei dati di cui ai commi 1 e 2 che determina differenti trattamenti retributivi, previdenziali o fiscali è punita con la sanzione pecuniaria amministrativa da 150 a 1500 euro e se la violazione si riferisce a più di dieci lavoratori la sanzione va da 500 a 3000 euro".
Deve, dunque, segnalarsi il superamento del limite imposto alle sanzioni amministrative dall’art. 116, comma 12, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, che abolisce le violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie dalle quali comunque derivi l’omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi, determinando la sanzionabilità degli illeciti riguardanti i libri obbligatori di lavoro legata alla mera formalità delle condotte illecite e, dunque, alla non incidenza delle stesse sui debiti previdenziali del datore di lavoro trasgressore.
Nel pregresso regime da ciò derivava la circostanza secondo cui la sanzione amministrativa poteva essere irrogata solo nelle ipotesi di riscontrata omissione nella registrazione delle prestazioni lavorative sui libri di matricola e di paga entro il termine di scadenza per il versamento dei contributi e la presentazione della denuncia mensile all’Inps, potendo in tal caso il datore di lavoro non occultare e non eludere gli obblighi previdenziali.
In ragione del nuovo impianto sanzionatorio, invece, l’introduzione dell’obbligo di istituzione del libro unico del lavoro senza diretta connessione con gli obblighi previdenziali e la previsione di una registrazione dei dati con riferimento anche, ma non solo, agli aspetti contributivi e assicurativi, comportano che il datore di lavoro non possa essere punito per gli errori di carattere meramente materiale e formale e per le omesse registrazioni che non incidono sui trattamenti retributivi, previdenziali o fiscali.
Oggetto della condotta antidoverosa, secondo quanto chiarito dalla Circolare n. 20/2008, sono solo le omesse e le infedeli registrazioni dalle quali deriva una differente valorizzazione della prestazione lavorativa ai fini retributivi, previdenziali (contributivi e assicurativi) o fiscali.
Si tratta di due differenti ipotesi di violazione:

  • la prima è di carattere omissivo: i dati non sono stati registrati
  • l’altra è di tipo commissivo: i dati sono registrati in modo non corrispondente al vero.

La condotta illecita si configura con l’omissione o l’infedeltà nella registrazione di uno qualsiasi dei dati che hanno riflesso immediato sui profili connessi alla retribuzione o al trattamento fiscale o previdenziale del rapporto di lavoro.
La Circolare n. 20/2008, tuttavia, chiarisce che la violazione non può "ritenersi realizzata per ciascun dato omesso o infedelmente trascritto".
La scelta, dunque, è quella di superare l’orientamento precedentemente assunto con la Lettera Circolare 18 aprile 2008, n. 5407, che aveva previsto l’applicazione delle sanzioni amministrative per i libri di matricola e paga in una ipotesi generalizzata di pluralità di illeciti, con moltiplicazione esponenziale degli importi, per violazioni di carattere meramente formale e per errori di tipo materiale.
Inoltre il Ministero chiarisce che non rientrano fra le condotte sanzionabili le ipotesi in cui, il datore di lavoro non procede alla tempestiva registrazione dei dati retributivi nel singolo mese di decorrenza o di riferimento a causa di:

  • incertezze interpretative su modifiche legislative, amministrative o contrattuali
  • ritardi nella diffusione del testo di un rinnovo contrattuale
  • difficoltà di individuare correttamente la natura delle prestazioni di lavoro rese (l’esempio riguarda gli straordinari giornalieri e settimanali nelle aziende in regime di orario multiperiodale o con banca ore).

La sanzione pecuniaria amministrativa è distinta in base alla gravità della condotta, sulla scorta del numero dei lavoratori interessati dalle omesse o infedeli registrazioni sostanziali:

  • fino a dieci lavoratori l’importo della sanzione va da 150 a 1500 euro
  • da undici lavoratori in su la sanzione va da 500 a 3000 euro.

Secondo le indicazioni ministeriali, per operare correttamente il calcolo dei lavoratori sui quali parametrare la sanzione da applicare nel caso concreto, occorre fare riferimento al criterio indicato espressamente dall’art. 5, comma 2, del D.M. 9 luglio 2008, secondo cui vanno computati i lavoratori subordinati, a prescindere dall’orario di lavoro svolto, i collaboratori coordinati e continuativi e gli associati in partecipazione con apporto lavorativo, iscritti sul libro unico del lavoro e in forza al momento della commissione della violazione.
Tuttavia, al fine di "evitare inaccettabili sperequazioni", con esplicito richiamo ai profili sanzionatori, la Circolare n. 20/2008 ritiene necessario inserire nel calcolo dei lavoratori anche quelli che risultano occupati "in nero" dal datore di lavoro nel periodo al quale si riferiscono gli illeciti rilevati (ferma restando la riconducibilità del rapporto di lavoro concretamente instaurato ad una delle tipologie contrattuali soggette a iscrizione obbligatoria nel libro unico del lavoro).
Quanto alla diffida obbligatoria essa si applica ai soli casi di omissione, trattandosi di inosservanza sanabile, in quanto le registrazioni omesse sono materialmente realizzabili; per l’effetto il datore di lavoro che ottemperi è ammesso a pagare la sanzione minima pari a euro 150, fino a dieci lavoratori, e a euro 500, se la violazione si riferisce a più di dieci lavoratori.
Diverso è il caso delle infedeli registrazioni, giacché trattandosi di condotta di tipo commissivo l’interesse protetto dalla norma diviene non più recuperabile, secondo quanto illustrato dalla Circolare del Ministero del Lavoro n. 9/2006.
La violazione rientra nel regime generale dell’articolo 16 della legge n. 689/1981, per cui il trasgressore sarà ammesso, in entrambe le ipotesi di illecito, al pagamento in misura ridotta di euro 300 nell’ipotesi base, e di euro 1000 in quella più grave (il doppio della misura minima della sanzione edittalmente prevista).


Tardive registrazioni


Per la violazione relativa ai ritardi nelle registrazioni, che devono avvenire entro il giorno 16 del mese successivo, va anzitutto ricordato che la Circolare n. 20/2008 ha espressamente chiarito come la norma debbano essere considerate "non tardive, e quindi non sanzionabili" tutte le scritturazioni effettuate nel diverso termine di scadenza previsto per i versamenti mensili previdenziali, "in tutti i casi in cui lo stesso sia posposto per la particolare ricorrenza del giorno di scadenza".
Su un piano più direttamente sanzionatorio, l’art. 39, comma 7, del D.L. n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008, prevede una sanzione pecuniaria amministrativa, differenziata in base alla gravità della condotta illecita tenuta, secondo il numero dei lavoratori coinvolti, calcolati secondo le previsioni dell’art. 5, comma 2, del D.M. 9 luglio 2008:

  • fino a dieci lavoratori l’importo della sanzione va da 100 a 600 euro;
  • da undici lavoratori in su la sanzione va da 150 a 1500 euro.

Quanto alla diffida obbligatoria la stessa può applicarsi in ogni caso di tardiva registrazione, nella forma della cd. "diffida ora per allora". Si tratta, infatti, di una inosservanza sanabile, poiché le registrazioni, anche se tardive, possono essere materialmente effettuate sul libro unico del lavoro e l’interesse previsto dalla norma può venire recuperato.
Il datore di lavoro si troverà ammesso, dall’ispettore del lavoro o previdenziale, a pagare la sanzione minima pari a euro 100, fino a dieci lavoratori, e a euro 150, se la violazione si riferisce a più di dieci lavoratori.
Il trasgressore è comunque ammesso al pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta, di cui all’art. 16 della legge n. 689/1981, nell’ammontare pari, rispettivamente, a euro 200 nell’ipotesi base, e a euro 300 in quella più grave (il doppio della sanzione minima edittalmente prevista).


Omessa esibizione del datore di lavoro


La sanzione pecuniaria amministrativa, che sostituisce quella prevista dall’art. 1, comma 1178, della legge n. 296/2006 da 4000 a 12000 euro, è stabilita dall’articolo 39, comma 6, del D.L. n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008, nell’importo da 200 a 2000 euro.
L’inosservanza, tuttavia, non è ammessa alla procedura di diffida obbligatoria, trattandosi di condotta commissiva e, perciò stesso, materialmente non sanabile, in quanto l’interesse protetto dalla norma consiste nell’esibizione del libro unico all’organo di vigilanza, secondo i tempi e i modi dallo stesso espressamente stabiliti e vi è, quindi, un impossibile recupero del bene giuridico tutelato dal legislatore.
La violazione è comunque soggetta al pagamento, entro sessanta giorni, della sanzione in misura ridotta pari a euro 400 nell’ipotesi (doppio della sanzione minima).


Omessa esibizione del consulente del lavoro


Il consulente del lavoro e gli altri professionisti sono punibili per non aver esibito e portato in visione il libro unico del lavoro, conservato e tenuto presso il proprio studio, solo qualora siano decorsi 15 giorni dalla richiesta espressa nel "verbale di primo accesso ispettivo" e non possano opporre un "giustificato motivo" ostativo o impeditivo.
Così esplicitamente anche l’art. 3, comma 3, del D.M. 9 luglio 2008 secondo cui i consulenti del lavoro e gli altri professionisti abilitati "devono esibire il libro unico del lavoro dagli stessi detenuto non oltre quindici giorni dalla richiesta espressamente formulata a verbale dagli organi di vigilanza".
In occasione della prima violazione il professionista che non dà riscontro tempestivo all’ordine di esibizione impartito dall’organo di vigilanza si vede irrogata la sanzione pecuniaria amministrativa da 100 a 1000 euro. La diffida obbligatoria non trova applicazione, trattandosi di condotta commissiva, non sanabile; mentre è ammesso il pagamento della sanzione in misura ridotta nell’ammontare pari a euro 200 (il doppio del minimo).
Qualora il professionista risulti recidivo, ai sensi dell’art. 8-bis della legge n. 689/1981 come ricorda la circolare ministeriale, resta ferma l’irrogazione della sanzione pecuniaria amministrativa, ma il funzionario accertatore che contesta la violazione deve dare tempestiva comunicazione al Consiglio provinciale dell’Ordine professionale di appartenenza del trasgressore, perché l’organo collegiale di autocontrollo provveda ad adottare i provvedimenti disciplinari che verranno, eventualmente, ritenuti necessari od opportuni.
Si ha "reiterazione specifica", ai sensi dell’articolo 8-bis della legge n. 689/1981, quando, nei cinque anni successivi alla commissione di un illecito amministrativo, accertato con provvedimento esecutivo (ordinanza-ingiunzione nel caso di specie), lo stesso trasgressore commette un’altra violazione della medesima disposizione normativa. Le violazioni amministrative successive alla prima, tuttavia, non sono valutate, ai fini della reiterazione, se vengono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria (ad es., una serie di ispezioni nel medesimo arco temporale per le quali il professionista seguita a rendersi inottemperante all’ordine di esibizione del libro unico del lavoro). La reiterazione determina gli effetti che la legge espressamente stabilisce, vale a dire, nel D.L. n. 112/2008, l’eventuale sanzione disciplinare accanto e oltre la sanzione pecuniaria.


Omessa esibizione dell’associazione di categoria


Anche ai centri di assistenza delle associazioni di categoria delle imprese artigiane e delle altre piccole imprese, anche in forma cooperativa è estesa la tutela del tempo minimo per l’esibizione del libro obbligatorio, alla medesima stregua dei consulenti del lavoro e degli altri professionisti abilitati (quindici giorni).
Sul piano sanzionatorio il legislatore prevede per i centri di assistenza una sanzione pecuniaria amministrativa che si differenzia, in base alla gravità della condotta, in due stadi:

  • in occasione della prima violazione, se sono trascorsi quindici giorni e non è stato opposto alcun "giustificato motivo" di tipo ostativo o anche impeditivo, si applica la sanzione amministrativa da 250 a 2000 euro
  • se la violazione dell’obbligo di esibizione vede il trasgressore recidivo la sanzione pecuniaria va da 500 a 3000 euro.

Si noti come l’importo della sanzione pecuniaria sia più alto di quanto previsto per il datore di lavoro, a sottolineare un richiamo al senso di responsabilità del sistema delle associazioni che assistono la micro e la piccola impresa.
L’istituto della diffida obbligatoria non può trovare applicazione, trattandosi di condotta commissiva, materialmente insanabile: il centro di servizio o di assistenza è ammesso al pagamento della sanzione in misura ridotta nell’ammontare pari, rispettivamente, a euro 500 nell’ipotesi base, e a euro 1000 in quella più grave (il doppio della sanzione minima edittalmente prevista).


Omessa conservazione


Infine, ai sensi dell’art. 39, comma 7, del D.L. n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008, l’omessa conservazione del libro unico per i cinque anni è punita con la sanzione pecuniaria amministrativa da euro 100 a euro 600.
La diffida obbligatoria è radicalmente inapplicabile, in ragione della sicura insanabilità della condotta e della inosservanza, per la sua natura commissiva e per la irrecuperabilità del bene giuridico tutelato. Tuttavia il trasgressore è ammesso al pagamento della sanzione in misura ridotta, pari a euro 200.
--------------------------------------------------------------------------------

Fonte: Ipsoa - Autore: Pierluigi Rausei - Direttore della Direzione provinciale del lavoro di Macerata - Docente di Diritto sanzionatorio del lavoro nell'Università di Modena e Reggio Emilia
 

L’Autore è membro del Centro Studi Attività Ispettiva del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali. Si segnala che le considerazioni contenute nel presente intervento sono frutto esclusivo del pensiero dell’Autore e non hanno carattere in alcun modo impegnativo per l’Amministrazione alla quale appartiene.

 11 settembre 2008

 

Professionisti specializzati in questo settore

shadow

Dott. Armando Tranquilli

Roma (RM)
shadow

Studio Dott. Rigoni

pettenasco (NO)
shadow

Paolo Mancinelli

VITERBO (VT)
shadow

ISABELLA PREDELLI

VARESE (VA)
shadow

Dott.ssa Francesca Tranquilli

Fabrica di Roma (VT)

Invia qui il tuo quesito

Autorizzo il trattamento dei miei dati personali ai sensi del del D.Lg 196/03 *
Copia qui il codice di controllo