Direttive illegittime dell'organo politico responsabilità del dirigente

Con la recente sentenza del 24 settembre 2012, n. 1216, la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, ha posto una pietra tombale sulla diffusa e radicata convinzione che lo strumento della direttiva dell’Organo politico di governo rappresenti uno scudo alla responsabilità amministrativa ed erariale dei dirigenti scaturente dall’assunzione di provvedimenti illegittimi.
Spesso infatti la dirigenza tende a trincerarsi dietro le direttive degli organi di governo per rinunciare alla doverosità del proprio agire legittimo, rinvenendo nella direttiva un limite insormontabile alla propria autonomia decisionale.
In realtà la direttiva non solo non elimina ma neppure attenua le conseguenze di un agire antigiuridico e quindi l’insorgere del danno erariale.

La sentenza 24 settembre 2012, n. 1216
La Procura Regionale per la Puglia della Corte dei Conti aveva contestato ad un dirigente del Comune di Lecce una ipotesi di danno erariale per avere  autorizzato l'Ufficio personale del proprio ente a liquidare, a sé e ad altri dipendenti, emolumenti connessi allo svolgimento di un progetto di attività lavorativa in totale spregio della normativa che disciplina la materia. In particolare la Procura contestava al dirigente:
- l’erogazione di compensi al personale dipendente dell’ente per la partecipazione ad un gruppo di lavoro finalizzato alla realizzazione di un progetto finanziato dall’Unione Europea in assenza dei presupposti normativi, regolamentari e contrattuali legittimanti la stessa;
- la violazione del principio di contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego (art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001 e ss.mm.), che statuisce che “il trattamento economico fondamentale ed accessorio dei dipendenti pubblici è definito esclusivamente dai contratti collettivi”, mentre nella fattispecie l’attività svolta, ancorché rientrante nei normali compiti di istituto, era stata oggetto di autonoma remunerazione in violazione delle norme regolamentari e contrattuali;
- la violazione dell’art. 37 del CCNL Enti locali, secondo il quale la corresponsione dei compensi per la produttività deve erogarsi solo a seguito di un processo di valutazione e rendicontazione da certificarsi da parte degli organismi di controllo interno;
 - la violazione dell’obbligo del rispetto del principio di omnicomprensività del trattamento economico del personale di qualifica dirigenziale (art. 24 del decreto legislativo n. 165/2001 e ss.mm.), che prevede la destinazione delle somme eventualmente dovute da terzi nelle risorse finalizzate al trattamento economico accessorio della dirigenza.
Il dirigente nella sua difesa, ha sostenuto, tra le altre, l’assenza di una sua colpa grave, avendo  agito in buona fede, in esecuzione di un mandato ricevuto dalla Giunta Comunale e, inoltre, nel rispetto di una fonte regolamentare interna.
Orbene, con riferimento a questo precipuo punto, la Corte dei Conti ha osservato che  “… L’art. 45, comma 4, del Decreto legislativo 165 del 30 marzo 2001 espressamente dispone che i dirigenti sono responsabili dell'attribuzione dei trattamenti economici accessori.
Il rigore di tale disposizione, unitamente all’intero complesso normativo che disciplina i compiti e le responsabilità degli organi dirigenziali, non consente di giustificare il comportamento gravemente negligente del convenuto la cui riconosciuta autonomia decisionale avrebbe dovuto indurlo o a disattendere una direttiva, là dove palesemente illegittima, o, nel dubbio, interpretarla, anche con riferimento agli atti normativi interni, in modo conforme alla legge…”.

La relazione tra le competenze dirigenziali e i poteri degli Organi di governo
Il riconoscimento della sussistenza della colpevolezza del dirigente - con la sua conseguente  condanna al pagamento della somma nella quale è stato quantificato il danno erariale, maggiorata della rivalutazione monetaria e degli interessi legali, nonchè alla rifusione delle spese di giustizia,  evidenzia come la Corte abbia ritenuto principio chiave quello della  separazione delle competenze e delle responsabilità tra gli organi di governo e la dirigenza.
Per gli enti locali questo principio di separazione tra i compiti di governo e quelli di gestione costituisce attuazione del principio costituzionale di imparzialità (art. 97 cost.) ed è sancito dalle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della P.A. (art. 4 del decreto legislativo n. 165/2001, richiamato dall’art. 88 del decreto legislativo n. 267/2000) e dagli art. 78 (doveri e condizione giuridica degli amministratori) e 107 (funzioni e responsabilità della dirigenza) del decreto legislativo n. 267/2000.
Il principio fissato in quest’ultimo articolo del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali sancisce che “Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo”.
All’interno della “macchina comunale” è necessario distinguere gli organi di governo, ai quali competono funzioni di indirizzo politico - amministrativo (Consiglio, Sindaco e Giunta) dalla  struttura burocratica (i dirigenti e i responsabili) a cui  sono devolute  funzioni di mera gestione dell’attività amministrativa. In particolare, spettano ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, tutti i compiti non riguardanti le funzioni  di indirizzo, i poteri di spesa, l’organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo, tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi. I dirigenti sono infine direttamente ed esclusivamente  responsabili della correttezza amministrativa, dell’efficienza e dei risultati della gestione.
Con particolare riferimento al rapporto tra dirigenti e Sindaco, occorre sottolineare come quest’ultimo non disponga di poteri di avocazione e di ordine sugli atti di gestione, né può vantare “poteri sostitutivi”, ma deve solo sovrintendere  all’attività complessiva degli uffici e dei servizi e adottare le direttive. Può intervenire in caso d’inerzia ma soltanto nei confronti di atti che la legge preveda come obbligatori. 
La sentenza della Sezione Puglia, per evidenziare la responsabilità del dirigente, richiama una norma che costituisce diretta conseguenza del succitato principio di separazione e cioè l’articolo 45, comma 4, del decreto legislativo n. 165/2001 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), secondo cui i dirigenti sono in via esclusiva responsabili dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori.
L’esclusività delle funzioni e competenze dirigenziali non può quindi essere ridotta o condizionata dalla relazione funzionale con gli organi di governo perché altrimenti risulterebbe violato il principio della separazione dei poteri.
Gli atti dei dirigenti, anche se a monte esistano direttive, non possono mai considerarsi come “dovuti” perché le direttive del Sindaco o della Giunta non hanno alcuna forza cogente rispetto all’azione gestionale, vieppiù quando, come nel caso della sentenza, le direttive si rivelino illegittime inducendo alla liquidazione di somme in difformità dalle regole imposte dalla legge e dalla contrattazione. Né servono a ridurre o attenuare la responsabilità del dirigente, visto che l’insorgere dell’azione lesiva dell’erario non si ha nel momento dell’emanazione della direttiva bensì in quello della sottoscrizione del provvedimento dirigenziale.
Il dirigente, in conclusione, deve dunque sempre esprimere la propria autonomia decisionale e in presenza di una direttiva contra legem dovrà disattenderla, magari motivando, o, nel dubbio, interpretarla – se possibile - in modo da renderla conforme e rispettosa delle norme.
Va quindi dato atto che la sentenza della Corte fissa paletti ben precisi e puntuali sulle relazioni che devono intercorrere tra organi di governo e dirigenti: se la decisione politica non è conforme alla legge non nasce alcun obbligo per il dirigente, il quale anzi è tenuto ad astenersi dal  proseguire nella condotta antigiuridica salvo che non riesca ad interpretarla e renderla - ove possibile - legittima; se invece la decisione dell’organo politico è giuridicamentecorretta, dovrà essere tradotta nel provvedimento amministrativo che consente il dispiegarsi della sua efficacia.
 

Dott.ssa Maria Rosaria Pacelli

 

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