Il ruolo del Sindaco nei trattamenti sanitari obbligatori

Fino al 1978 l’assistenza psichiatrica veniva erogata prevalentemente nelle strutture manicomiali, nelle quali il malato di mente era considerato come persona da custodire più che da curare. La regolamentazione in ambito psichiatrico era costituita essenzialmente dalla legge n. 36 del 1904 “Disposizioni sui manicomi e sugli alienati”, integrata dalla successiva legge Bianchi del 1909.

Da quanto prevedeva la legge, che imponeva la custodia per le persone affette da alienazione mentale che fossero pericolose per sè e per gli altri o di pubblico scandalo, emerge il carattere di controllo sociale ed etico-morale che vigeva allora in ambito psichiatrico. Tra l’altro, coloro che venivano ricoverati in manicomio erano destinati a restarci per molto tempo, venivano iscritti al casellario giudiziario e perdevano ogni capacità giuridica essendo ritenuti automaticamente incapaci di intendere e di volere.

Occorre attendere la fine degli anni settanta perché le nuove scoperte scientifiche e le mutate correnti politiche ed ideologiche facciano da traino ad una svolta epocale.
La legge 13 maggio 1978, n. 180, “Accertamenti e trattamenti volontari ed obbligatori”, non solo modifica le regole alla base del trattamento in ambito psichiatrico, ma anche il concetto di malato di mente quale soggetto non più da relegare a lungo termine in strutture chiuse e lontane dagli ospedali ma da trattare per brevi periodi in regime di ricovero in reparti ubicati presso gli ospedali di medicina generale.
La legge 180 è stata integrata nello stesso anno dalla legge n. 833 che, nell’istituire il servizio sanitario nazionale, ha tra l’altro introdotto sia la volontarietà del trattamento psichiatrico (T.S.V.) sia il trattamento sanitario obbligatorio (T.S.O.) disciplinandolo negli artt. 34 e 35.
Il trattamento sanitario obbligatorio consente di ricoverare coattivamente un soggetto in un servizio psichiatrico ospedaliero ove si verifichino contemporaneamente tre condizioni: presenza di patologia psichiatrica che richieda urgenti interventi terapeutici, rifiuto del trattamento da parte del soggetto, impossibilità di adottare tempestive misure extraospedaliere.
Il TSO si sostanzia in un procedimento amministrativo che vede il coinvolgimento di diverse figure.
Si parte dalla proposta di ricovero di un medico che viene  convalidata da un secondo medico operante in una struttura pubblica che agisce perciò in veste di ufficiale sanitario.
Entrambi i medici redigono un certificato che attesta la presenza delle condizioni che giustificano la richiesta di trattamento obbligatorio.
A questo punto subentra la figura del Sindaco, a cui i suddetti certificati debbono essere inoltrati entro le quarantotto ore.
Il Sindaco – o un suo delegato – presa visione dei certificati, emana un’ordinanza con cui dispone il ricovero coatto presso un reparto psichiatrico di diagnosi e cura. In alcuni casi egli può anche decidere di non procedere.
Entro le quarantotto ore dal ricovero, l’ordinanza deve essere trasmessa al Giudice Tutelare competente, il quale, assunte le informazioni del caso, convalida il provvedimento entro le quarantotto ore successive, dandone comunicazione al Sindaco e al personale del reparto. E’ questa una fase molto delicata dal momento che l’eventuale mancata convalida fa decadere l’ordinanza sindacale e quindi a quel punto gli operatori del servizio di diagnosi e cura sarebbero responsabili del sequestro di persona. E’ per questo che se il TSO non viene convalidato il sindaco deve disporne l’immediata cessazione
La competenza del sindaco non si esaurisce a questo punto. Infatti la degenza in regime di TSO, che dura 7 giorni, può essere rinnovata alla sua scadenza, su proposta del Dirigente di secondo livello dell’unità operativa, con provvedimento sindacale sottoposto a convalida del Giudice tutelare.
Il procedimento di ricovero coatto vede l’intervento anche delle forze di polizia. Mentre però la Polizia di Stato ed i Carabinieri intervengono solo eccezionalmente per specifiche esigenze di tutela dell’ordine pubblico, la polizia municipale rappresenta la forza pubblica deputata ad assicurare l’esecuzione delle ordinanze del Sindaco.
La materia del trattamento sanitario obbligatorio è delicata e presenta non poche difficoltà maggiormente determinate dalla disinformazione che spesso dimostrano i vari soggetti coinvolti, per lo più preoccupati a contenere il loro agire entro i rigidi confini della propria sfera di competenza senza che vi sia alcuna volontà di coordinare ruoli e funzioni.
Limitando l’esame al coinvolgimento del Sindaco, occorre rilevare che il suo intervento previsto dalla legge 180 si inserisce nel più ampio quadro di garanzie, non solo di tipo sanitario, ma anche amministrativo che il legislatore ha voluto fornire, nel rispetto dell’art. 32 della Costituzione, facendo sì che i trattamenti sanitari prestati in via coercitiva non violino i limiti imposti dal rispetto della persona umana e dei suoi diritti fondamentali.
Inequivocabilmente la legge attribuisce al sindaco che dispone il provvedimento la veste di "autorità sanitaria locale" (art. 1 comma 6, legge 180 ed art. 33, comma 3, legge 833).
La formulazione adottata non risulta tuttavia sufficiente a spazzare il campo da qualsiasi ambiguità. Invero è vivo il dibattito su quali e di che tipo siano le funzioni e le competenze conferite al sindaco in materia sanitaria. In particolare ci si chiede se l'emanazione del TSO rientri nelle competenze che egli esercita quale capo dell'amministrazione comunale o in qualità di ufficiale di governo.
La legge istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale non offre delucidazioni, limitandosi ad affermare, all'art. 13, che i Comuni esercitano le funzioni amministrative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, non espressamente riservate allo Stato ed alle Regioni, mediante le USL e "ferme restando le attribuzioni di ciascun sindaco quale autorità sanitaria locale".
Essa, certo, non fa altro che confermare una competenza del sindaco in campo sanitario avente origini remote (Regio Decreto 27 luglio 1894, n. 1265). Tuttavia è chiaro che la natura di queste funzioni, alla luce dei cambiamenti intervenuti anche a livello normativo negli ultimi decenni, risulta mutata e su di essa si sono formate opinioni diverse. Alcuni ritengono, appunto, che il sindaco eserciti queste attribuzioni nella sua qualità di ufficiale di Governo, altri semplicemente quale autorità sanitaria locale, in relazione ai compiti assegnati ai Comuni nella gestione delle attività di tutela della salute. Le differenze - sul piano di un provvedimento di trattamento sanitario obbligatorio - non sono trascurabili.
Nella prima ipotesi infatti il Sindaco eserciterebbe attribuzioni a lui assegnate nell'ambito di funzioni e servizi di competenza statale. L'atto amministrativo attraverso il quale il Sindaco esercita i suoi poteri nel suddetto ambito di funzioni e servizi di competenza statale, ogni qual volta egli debba imporre ad un soggetto un determinato comportamento - come in occasione di un trattamento sanitario obbligatorio -, è l'ordinanza. Non si deve dimenticare che esercitando il potere di ordinanza il Sindaco può far sorgere nei confronti di un cittadino un obbligo la cui inosservanza determina una sanzione. Obbligo che, in ultima analisi, trova la sua legittimità nella circostanza che il Sindaco, nella veste di ufficiale di governo, risulta essere il soggetto chiamato ad esprimere e soddisfare un'esigenza di mantenimento dell'ordine e dell'equilibrio sociale. Esigenza dunque sottostante anche ad un provvedimento sanitario come il trattamento sanitario obbligatorio.
In definitiva quindi, pur andando sicuramente oltre le originarie intenzioni del legislatore del 1978, si chiederebbe al sindaco, in qualità di garante dell'ordine e della sicurezza della comunità, di intervenire con l'ordinanza di trattamento sanitario obbligatorio negli stessi casi e per le stesse esigenze in relazione alle quali interveniva l'autorità giudiziaria nella precedente legislazione: la garanzia di una pace, di una normalità e tranquillità sociale che la comunità non vuole più turbate da elementi di disturbo come i malati di mente.
Qualora invece si ritenga che il Sindaco, adottando un’ordinanza di trattamento sanitario obbligatorio, agisca semplicemente in qualità di autorità sanitaria locale ed in quanto capo e rappresentante della comunità, allora, il suo intervento, almeno sulla carta, potrebbe connotare in senso terapeutico-sanitario, e non più custodialistico/punitivo, il relativo procedimento.
In questo caso la contemporanea presenza del Sindaco e di figure sanitarie sarebbe volta a realizzare fra il primo e le seconde una sorta di reciproca collaborazione e controllo, ovvero il Sindaco, attraverso una verifica sulla regolarità formale della proposta del medico, farebbe da garante contro eventuali abusi "sanitari".
D'altra parte, non avendo egli gli strumenti per entrare nel merito dell'effettiva sussistenza dei presupposti del trattamento, si servirebbe allo scopo della USL, la quale, chiamata a convalidare la suddetta proposta, assumerebbe le vesti di strumento tecnico utilizzato dal Sindaco al fine di acquisire tutti gli elementi di valutazione necessari per giustificare l'esercizio delle sue competenze.
Tuttavia, anche avallando una simile interpretazione, rimane la possibilità di legittimare un intervento sanitario coercitivo invocando semplicemente la necessità di tutelare un interesse pubblico della collettività per conto della quale - per l'appunto - il Sindaco agisce proprio in tale ambito. Anzi, a maggior ragione, l'obbligo derivante dal provvedimento di TSO troverebbe la sua legittimazione nel fatto che il Sindaco si configura come il soggetto al quale i cittadini attribuiscono funzioni di rappresentanza generale.
Un ruolo, quello di capo e rappresentante diretto della comunità, consolidato e rafforzato dalla sua elezione diretta e che, soprattutto nei piccoli Comuni, potrebbe influire non poco sulle decisioni di ricovero nella direzione di determinarne un aumento a fronte delle pressioni esercitate da una cittadinanza che manifesti insofferenza al problema.
Se così fosse, l'inserimento del Sindaco nel procedimento di ricovero in TSO, contemplato proprio al fine di attribuire a tale procedimento una nuova connotazione di tipo amministrativo-sanitaria, non riuscirebbe ad incidere concretamente su una realtà caratterizzata ancora da troppa diffidenza, da molta insofferenza e da non pochi pregiudizi.
 
A cura della Dott.ssa Maria Rosaria Pacelli
 
18-03-2013

 

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