Legge di Stabilità 2013 e norme sul personale

Negli ultimi mesi del 2012 con tre importanti interventi normativi sono state dettate numerose disposizioni che impattano sull’attività dei pubblici dipendenti. Si tratta, in ordine cronologico, del decreto legge n. 174/2012 (convertito nella legge n. 213/2012) in materia di controlli negli enti locali, della legge n. 190/2012, cosiddetta legge anticorruzione e da ultimo della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013).
Fissando l’attenzione su quest’ultimo provvedimento legislativo va subito detto che esso contiene numerose disposizioni di carattere eterogeneo, tra le quali appunto troviamo alcune norme che in un modo o nell’altro riguardano i pubblici dipendenti.
Seguendo dunque l’ordine dei commi (sono quasi 600!), vediamo le disposizioni più significative.

Il trattamento di fine rapporto (commi da 98 a 101)
Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 223 del 2012 e di salvaguardare gli obiettivi di finanza pubblica, l'articolo 12, comma 10, del decreto legge n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/ 2010, viene abrogato a decorrere dal 1º gennaio 2011. Si ricorda che la sentenza aveva dichiarato l’illegittimità della ritenuta del 2,5% introdotta dal decreto legge n. 78/2010 per cui era stato emanato il decreto legge n. 185/2012 (Disposizioni urgenti in materia di trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici) che evitava oneri aggiuntivi per la pubblica amministrazione. Tuttavia, essendo detto decreto decaduto per mancata conversione in legge entro i termini, si è reso necessario ripristinare la condizione preesistente alla riforma del 2010. I processi pendenti si estinguono di diritto e le sentenze eventualmente emesse, fatta eccezione per quelle passate in giudicato, restano prive di effetti (comma 99). Sono fatti salvi solo gli effetti prodotti dai provvedimenti adottati in vigenza delle norme del decreto legge n. 185.
Il legislatore ha ritenuto talmente importante queste nuove disposizioni da stabilirne la loro immediata entrata in vigore, senza attendere la data del 1° gennaio 2013 in cui invece è entrata in vigore l’intera legge di stabilità.

Gli acquisti di immobili, degli arredi e delle autovetture (commi da138 a 145)
Nel caso di operazioni di acquisto di immobili, viene introdotto, a decorrere dal 1º gennaio 2014, l’obbligo per tutte le pubbliche amministrazioni di attestare, tramite il responsabile del procedimento, la documentata indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto stesso.  La congruità del prezzo deve essere attestata dall'Agenzia del demanio e delle predette operazioni va data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente.
Per l'intero anno 2013, poi, viene fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di acquistare immobili a titolo oneroso e stipulare contratti di locazione passiva salvo che si tratti di rinnovi di contratti, ovvero la locazione sia stipulata per acquisire, a condizioni più vantaggiose, la disponibilità di locali in sostituzione di immobili dismessi ovvero per continuare ad avere la disponibilità di immobili venduti.
E’ esteso invece anche al 2014  il divieto di effettuare spese per l’acquisto sia di mobili ed arredi che di autovetture.
Per le prime, viene introdotto il tetto del 20% della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011, salvo che l'acquisto sia funzionale alla riduzione delle spese connesse alla conduzione degli immobili. In tal caso i revisori dei conti debbono verificare preventivamente i risparmi realizzabili. La violazione della disposizione determina l’insorgere della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti.
Per quanto concerne le autovetture, invece, le pubbliche amministrazioni non ne possono effettuare l’acquisto né possono stipulare contratti di locazione finanziaria e le eventuali procedure di acquisto iniziate dopo il 9 ottobre 2012 sono revocate.  Le disposizioni non si applicano per gli acquisti effettuati per le esigenze del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza.

Gli incarichi di collaborazione (commi 146, 147 e 148).
Il comma 146 stabilisce che le amministrazioni pubbliche statali possono conferire incarichi di consulenza in materia informatica solo in casi eccezionali, adeguatamente motivati, in cui occorra provvedere alla soluzione di problemi specifici connessi al funzionamento dei sistemi informatici. Anche qui la violazione della disposizione è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti.
Il successivo comma 147 si applica invece a tutte le amministrazioni pubbliche dal momento che modifica l’art. 7, comma 6, lettera c) del decreto legislativo n. 165/2001. E’ una norma che riguarda tutti gli incarichi a soggetti esterni, ad eccezione di quelli compresi nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 163/2006 (appalti di servizi). Quindi trova applicazione non solo agli incarichi di consulenza, studio e ricerca ma anche alle collaborazioni coordinate e continuative.
Il legislatore dice chiaramente che gli incarichi non possono essere rinnovati. Per le proroghe, le limitazioni sono stringenti: l’amministrazione che ne vuole fare ricorso dovrà infatti numericamente dimostrare il carattere eccezionale dell’incarico prorogato rispetto agli altri affidati e che si concluderanno alla normale scadenza; dovrà, altresì, dimostrare che necessita esclusivamente per il completamento del progetto e che il ritardo dipende da fattori imprevisti non imputabili al collaboratore; non potrà corrispondere compensi aggiuntivi a quello pattuito al momento del conferimento dell’incarico.
E’ evidente, dunque, l’intento di voler scoraggiare l’istituto della proroga, fin troppo largamente abusato per proseguire nell’utilizzazione di soggetti molto spesso individuati con opinabili procedure non rispettose delle norme sulla trasparenza dei criteri selettivi di scelta.
Infine, il comma 148 estende i vincoli dettati per le pubbliche amministrazioni anche agli incarichi conferiti dalle società controllate da amministrazioni pubbliche e che realizzano con le stesse almeno il 90% del proprio fatturato.

I congedi parentali (comma 339)
La disciplina dei congedi parentali, che hanno preso il posto dell’astensione facoltativa e che spettano ai dipendenti pubblici e privati nel corso dei primi 8 anni di vita dei figli, viene innovata  con delle modifiche apportate all'articolo 32 del testo unico delle disposizioni legislative in materia di sostegno della maternità e paternità, di cui al decreto legislativo n. 151/2001. In particolare, viene introdotta la possibilità della fruizione dei congedi anche ad ore, consentendo così ai genitori una più facile conciliazione delle esigenze familiari con quelle di servizio. E’ rinviato alla contrattazione collettiva di settore il compito di stabilire le modalità di fruizione del congedo, nonché i criteri di calcolo della base oraria e l'equiparazione di un determinato monte ore alla singola giornata lavorativa.
Altre due novità riguardano, da un lato, la disciplina della comunicazione della fruizione del congedo per la quale se viene confermato che il termine di preavviso non può essere inferiore a quindici giorni, viene però aggiunto che vanno indicati l'inizio e la fine del periodo di congedo; dall’altro lato, la ripresa dell’attività lavorativa: durante il periodo di congedo il lavoratore e il datore di lavoro concordano, ove necessario, adeguate misure di ripresa dell'attività lavorativa, tenendo conto di quanto eventualmente previsto dalla contrattazione collettiva.

La proroga delle graduatorie (commi 388 e 394)
La validità delle graduatorie concorsuali approvate dopo il 30 settembre 2003 per le sole assunzioni a tempo indeterminato è prorogata, dal comma 388, per un semestre (fino al 30 giugno 2013). Tuttavia, il successivo comma 394 consente al Governo, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di spostare tale termine al 31 dicembre 2013.

Le assunzioni a tempo determinato (comma 400)
Nelle more dell'attuazione dell'articolo 1, comma 8, della legge n. 92/2012, c.d. legge Fornero, e fermi restando i vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente, è prevista  la possibilità (e non l’obbligo!) di proroga delle assunzioni a tempo determinato.
E’questo uno strumento eccezionale che deroga al tetto invalicabile dei 36 mesi previsto dal legislatore fin dal decreto legislativo n. 368/2001 e confermato dalla stessa legge n. 92/2012. Tutte le pubbliche amministrazioni dunque possono prorogare, fino alla data massima del 31 luglio 2013, i contratti di lavoro subordinato a tempo determinato in essere alla data del 30 novembre 2012 e che superano il limite di 36 mesi comprensivi di proroghe e rinnovi.
La norma nella sua formulazione appare confusa ed ha dato già luogo a non pochi dubbi interpretativi. Se è abbastanza pacifico ritenere che in questi contratti di lavoro subordinato a tempo determinato non possano ritenersi inclusi i contratti di somministrazione, non è chiaro che cosa si intenda per contratti “che superano il limite dei trentasei mesi comprensivi di proroghe e rinnovi”. Si deve fare riferimento alla durata già accumulata o a quella della proroga? E poi, se i contratti sono già stati prorogati, è possibile un’ulteriore proroga in modo da superare il tetto dei 36 mesi?
La disposizione subordina la concreta applicazione oltre ai sopra accennati vincoli finanziari e normativi (rispetto del limite di spesa delle assunzioni e cioè il 50% di quella sostenuta a tale titolo nel 2009; rispetto, da parte dell’ente, del patto di stabilità, ove soggetto e del tetto alla spesa del personale, ecc.), alla stipula di un accordo a livello decentrato con le Organizzazioni Sindacali rappresentative del settore interessato (sono fatti salvi gli eventuali accordi decentrati già sottoscritti alla data di entrata in vigore della legge, purchè rispettosi dei limiti dettati dalle nuove disposizioni) nonché alla esplicita necessità del rispetto dei vincoli dettati dall'articolo 36 del decreto legislativo n. 165/2001 che disciplina il ricorso alle forme di assunzione flessibile.

Le stabilizzazioni (comma 401).
Il comma 401introduce una disposizione ordinaria e permanente per la stabilizzazione dei lavoratori precari dal momento che integra le previsioni dell'articolo 35 del decreto legislativo n. 165/2001. Viene così statuito che tutte le pubbliche amministrazioni possano (anche qui non siamo di fronte ad un obbligo ma ad una scelta ampiamente discrezionale) stabilizzare coloro che, alla data di indizione della procedura, abbiano conseguito l’anzianità di 3 anni di rapporto con la stessa amministrazione che bandisce la procedura. A differenza dunque delle precedenti leggi finanziarie 2007 e 2008 e del decreto legge n. 78/2009, l’anzianità non deve essere stata maturata entro un termine prefissato dal legislatore, deve essere stata conseguita all’interno della stessa amministrazione ed è lecito ritenere che i 36 mesi di anzianità possano essere ritenuti validi anche se non continuativi. Occorre poi sottolineare che questa possibilità riguarda i dipendenti a tempo determinato e si può estendere al più ai collaboratori coordinati e continuativi: non vi sono spazi di sistemazione né per i titolari di un contratto di somministrazione né per quelli assunti con altre forme di contratti flessibili.
Le condizioni per le stabilizzazioni sono rigide dal momento che, trattandosi di nuove assunzioni,  debbono avvenire “… nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno, nonché del limite massimo complessivo del 50 per cento delle risorse finanziarie disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica ….”. Quest’ultima espressione, se riferita alle amministrazioni soggette al vincolo del patto di stabilità, porta a concludere che gli oneri per le stabilizzazioni non devono superare il 50% delle risorse destinabili a nuove assunzioni le quali, a loro volta, sono pari al 40% della spesa del personale cessato. E siccome il 40% del 50% è pari al 20%,  siamo in presenza di una possibilità di stabilizzazione molto ridotta per cui non si può che condividere la sensazione che la montagna abbia partorito il topolino!
Problemi applicativi sorgono invece per gli enti non soggetti al patto di stabilità per i quali non abbiamo un tetto di spesa per le nuove assunzioni ma solo la soglia massima della copertura delle cessazioni intervenute nell’anno precedente.
Le stabilizzazioni possono avvenire esclusivamente tramite concorsi pubblici, per cui, a differenza del passato, non sono consentite trasformazioni dirette del rapporto di lavoro.
Il concorso pubblico può essere di due tipi. Il primo è quello con riserva dei posti, nel limite massimo del 40% di quelli banditi. Questo vuole dire che per poter effettuare una stabilizzazione occorre mettere a concorso almeno tre posti. Si noti che il legislatore non prevede concorsi interamente riservati, ma solamente concorsi con riserva, per cui devono andare nella stessa competizione sia gli interni che i partecipanti esterni.
Il secondo, cui possono partecipare anche i collaboratori coordinati continuativi,  è quello per titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con apposito punteggio, anche elevato, l'esperienza professionale maturata.
Il comma conclude prevedendo che con un DPCM, da adottare entro il 31 gennaio 2013, siano dettate modalità e criteri applicativi, anche in riferimento alle altre categorie riservatarie  previste dalle leggi vigenti.

Altre disposizioni .
I commi 413 e 414 stabiliscono che le assegnazioni temporanee di personale e il comando tra pubbliche amministrazioni vengano disposti sulla base di un’intesa tra le amministrazioni e con il consenso del lavoratore interessato. Non si tratta di novità di grande rilievo dal momento che, pur in assenza di prescrizione normativa, questi elementi erano già acquisiti - seppure in termini sostanziali - nel relativo ordinamento della materia.
Il comma 415 regolamenta il collocamento fuori ruolo dei dipendenti pubblici che assumano impieghi presso organismi internazionali o che intendano svolgere attività per altri stati: è necessaria un’intesa tra l’amministrazione ed il Ministero degli Affari Esteri, previa autorizzazione del Dipartimento della Funzione Pubblica ed il provvedimento è comunicato alla Ragioneria Generale dello Stato.
Il comma 445 fa divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo agli enti locali che abbiano trasmesso la certificazione del rispetto del patto con un ritardo contenuto entro i 60 giorni, anche se risultino avere rispettato il patto stesso.
Infine, il comma 522 riduce le sanzioni per i lavoratori che, in caso di sciopero, non rispettino i vincoli di garantire il livello minimo essenziale dei servizi.

Dott.ssa Maria Rosaria Pacelli

 

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