Norme sui pagamenti nella Pubblica Amministrazione

Sulla Gazzetta Ufficiale n. 267 del 15 novembre 2012 è stato pubblicato il Decreto Legislativo n. 192 del 9 novembre che ha recepito la direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, riscrivendo così il decreto legislativo n. 231 del 2002.
Il decreto emanato dal Governo viene così a soddisfare una precisa richiesta delle istituzioni europee che hanno puntato il dito contro i ritardi nei pagamenti delle amministrazioni italiane che non pochi problemi creano alle imprese, soprattutto nell’attuale periodo di crisi economica.
Le nuove regole europee introdotte dal Decreto Legislativo n. 192/2012 sui contratti commerciali modificheranno pesantemente i rapporti tra creditori e debitori a partire dalla Pubblica Amministrazione che dovrà saldare le sue fatture a tempi di record.
La norma sui pagamenti delle fatture entro 30 giorni è entrata in vigore dal 1° gennaio 2013 (in anticipo rispetto alla scadenza del 16 marzo 2013 prevista dalla normativa Ue di riferimento) e  prevede un doppio binario: da un lato le transazioni tra imprese e dall’altro quelle in cui il debitore  è un ente pubblico o equiparato. Non ha però valore retroattivo per cui si applica soltanto alle transazioni concluse dal 1° gennaio 2013 in poi. Questo consente sia alle imprese che alle Pubbliche Amministrazioni di poter adeguare alle nuove prescrizioni la modulistica contrattuale ma soprattutto le procedure interne di pagamento.
Definizione di transazione commerciale
Il decreto ne dà una definizione ampia, ricomprendendo tutti i contratti, comunque  denominati,
tra imprese e tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportino, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o  la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo. Deve intendersi applicabile anche alle prestazioni dei professionisti.
 
Definizione di Pubblica Amministrazione.
 L’art. 1 del decreto definisce pubblica  amministrazione  “le   amministrazioni   di   cui all'articolo 3, comma 25, del decreto legislativo 12 aprile 2006,  n.163, e ogni altro soggetto, allorquando svolga attività per la quale è tenuto al rispetto della disciplina di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163”.
 Viene dunque ripresa la nozione di amministrazione aggiudicatrice del codice degli appalti (dlgs n. 163/2006) per cui vi rientrano anche i soggetti di diritto privato tenuti al rispetto della disciplina sui contratti pubblici.

Pagamento tra privati
Le  disposizioni del decreto si applicano  ad  ogni  pagamento  effettuato  a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale con il chiarimento però dell’art. 1 secondo il quale  “non  trovano  applicazione per: a) debiti oggetto di procedure concorsuali aperte a carico del debitore, comprese le procedure finalizzate alla ristrutturazione del debito; b) pagamenti effettuati a titolo di  risarcimento  del  danno, compresi i pagamenti effettuati a tale titolo da un assicuratore”.

Termine di pagamento tra privati
L’art. 1, nel modificare l’art. 4 del decreto legislativo n.  231/2002, prevede un’articolata casistica a cui ricollega la decorrenza degli interessi moratori: a) trenta giorni dalla data di ricevimento da parte del  debitore della  fattura  o  di  una  richiesta  di  pagamento  di   contenuto equivalente (con la precisazione che non  hanno  effetto  sulla  decorrenza  del  termine  le richieste di integrazione o modifica formali della fattura o di altra richiesta equivalente di pagamento); b) trenta giorni dalla data di ricevimento delle merci o dalla data di prestazione dei servizi, quando non è certa la data di  ricevimento della fattura o della richiesta equivalente di pagamento; c) trenta giorni dalla data di ricevimento delle  merci o  dalla prestazione dei servizi, quando la data in cui il debitore riceve  la fattura o la richiesta equivalente di pagamento è anteriore a quella del ricevimento delle merci o della prestazione dei servizi; d) trenta giorni dalla data dell'accettazione o della verifica eventualmente  previste  dalla  legge  o  dal   contratto  ai fini dell'accertamento della conformità della merce o dei servizi alle previsioni contrattuali, qualora il debitore riceva la fattura o la richiesta equivalente di pagamento in epoca non  successiva a tale data.

Deroghe al termine di pagamento nelle transazioni tra privati
Il decreto prevede espressamente che le parti  possono derogare al suddetto termine dei trenta giorni pattuendo un termine superiore entro cui poter effettuare il pagamento. Di regola però il termine non deve superare i sessanta giorni. Infatti viene stabilito che “Termini superiori a  sessanta  giorni,  purchè non siano gravemente iniqui per il creditore ai  sensi  dell'articolo 7, devono essere pattuiti  espressamente”. In questa ipotesi, la clausola relativa al termine deve poter essere provata per iscritto.

Termini di pagamento per la P.A. e deroghe
Nei contratti in cui il debitore è una pubblica amministrazione, il termine di pagamento è, di regola, non superiore a trenta giorni. Possono essere pattuiti termini superiori – fino però ad un massimo di sessanta giorni – se oggettivamente giustificato dalla  natura  o  dall'oggetto   del contratto  o  dalle  circostanze  esistenti  al  momento  della   sua conclusione. In ogni caso la pattuizione va fatta in modo espresso dal momento che deve essere provata per iscritto.
Deroghe fino a sessanta giorni sono anche previste per le imprese pubbliche (che svolgono attività economiche di natura industriale o commerciale, offrendo merci o servizi sul mercato) e per gli enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria.

Tasso degli interessi legali di mora
Il tasso degli interessi legali moratori viene alzato di un punto. Diventa pari al tasso  di  riferimento (definito dal decreto come il “tasso di interesse applicato  dalla Banca  centrale  europea  alle  sue  più recenti  operazioni  di rifinanziamento principali”) maggiorato di otto punti percentuali.

Deroghe all’importo degli interessi  di mora
Nelle transazioni commerciali tra imprese è consentito alle parti di concordare un tasso di  interesse  diverso, purchè la relativa clausola non risulti iniqua per il creditore. Trovano in tal caso applicazione gli articoli 1339 (inserzione automatica di clausole) e 1419, secondo comma (nullità di singole clausole) del codice civile.
Analoga possibilità non è prevista per i rapporti tra imprese e pubblica amministrazione, dove l’interesse legale di mora non può essere inferiore al tasso Bce maggiorato all’8%. Anzi, per evitare sistemi di aggiramento della norma con accordi finalizzati ad eludere la perentorietà del termine di pagamento, il decreto sancisce che “è nulla la clausola avente ad oggetto la predeterminazione o la  modifica della data di ricevimento della fattura. La nullità è dichiarata d'ufficio dal giudice”.
Verifica merci e pagamenti rateizzati
La durata massima delle procedure dirette ad accertare la conformità della merce o dei servizi  al  contratto è di trenta giorni decorrenti dalla data della consegna della  merce o della  prestazione del  servizio. Sono ammessi termini diversi ma solo se espressamente concordati per iscritto dalle parti e previsti nella documentazione di gara e purchè non siano gravemente iniqui per il creditore.
Le parti possono concordare pagamenti rateizzati. In caso di mancato pagamento della rata, gli interessi e il risarcimento vanno calcolati esclusivamente sulla base degli importi scaduti.

Risarcimento del danno
Al creditore è dovuto un importo forfettario fisso di 40 euro quale risarcimento del danno e rimborso dei costi amministrativi ed interni di recupero del credito. La somma si cumula agli interessi ed è dovuta senza che sia necessaria la costituzione in mora ed indipendentemente dalla dimostrazione dei costi sostenuti. Anzi, possono essere provati eventuali maggiori costi.

Clausole nulle
Il decreto ha sostituito l’art. 7 del decreto legislativo n.  231/2002 stabilendo che sono nulle - se risultano gravemente inique in danno del creditore - “… le   clausole  relative  al  termine  di pagamento, al saggio degli interessi moratori o al risarcimento per i costi di recupero, a  qualunque  titolo  previste  o  introdotte  nel contratto”.
Il giudice può dichiarare, anche d'ufficio, la nullità della clausola tenuto conto di tutte le circostanze del caso, come il grave scostamento dalla prassi commerciale in contrasto con il principio di buona fede e correttezza. 
Il decreto considera gravemente iniqua, senza ammettere prova contraria, la clausola che esclude l'applicazione di interessi di mora. Si presume, invece, che sia gravemente iniqua - e quindi è ammessa la prova contraria - la clausola che esclude il risarcimento per i costi di recupero.  
Nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione è  nulla, come sopra già visto, la clausola avente ad oggetto la predeterminazione o la modifica della data di ricevimento  della fattura e tale nullità è dichiarata d'ufficio dal giudice.
In caso di nullità, si verifica la sostituzione automatica delle clausola invalida con la disciplina legislativa.
L’introduzione del termine di pagamento di trenta giorni per le Pubbliche Amministrazioni è stata accolta con un respiro di sollievo dalle imprese e dai professionisti tristemente penalizzati dagli attuali 180-190 giorni che servono in media per ottenere il pagamento di una fattura. Tempi che possono lievitare anche fino a 1.500 giorni (cioè 4/5 anni) quando ci sono di mezzo fondi che debbono essere trasferiti dallo Stato o dalle Regioni.
Tra qualche mese sarà possibile fare un primissimo bilancio degli effetti dell’applicazione della nuova previsione legislativa, che purtroppo entra in vigore in un contesto particolarmente difficile.
Il difetto - se così si può dire - della norma è che essa non crea la cassa, nel senso che sembra ignorare i problemi di mancanza di liquidità che hanno oggi le Pubbliche Amministrazioni e gli enti locali in particolare, soprattutto i Comuni, che soffrono quotidianamente l’aleatorietà delle entrate tra trasferimenti erariali sempre più esigui e incassi di tributi propri sempre più difficoltosi per la crisi economica che attanaglia cittadini e imprese.
E’purtroppo più che fondata la sensazione diffusa che la novità normativa imposta dall’Unione Europea resti solo sulla carta ed averne voluto anticipare la sua entrata in vigore al primo di gennaio (quando il termine di  recepimento della direttiva era fissato al 16 marzo 2013) giustificandola con  la volontà governativa di garantire, in questo momento, le imprese e più specificatamente le piccole e medie imprese, sembra essere quella medicina con cui si pretende di guarire il malato curando i sintomi ma non la causa.
 

Dott.ssa Maria Rosaria Pacelli

 

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