Razionalizzazione della spesa delle Pubbliche Amministrazioni

Rilevanti sono le normative introdotte nell’anno 2012 per facilitare l’adozione di misure funzionali al processo di revisione della spesa pubblica.
Nel mese di maggio 2012 è stato infatti emanato il decreto legge n. 52, recante “ Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica”, convertito con legge 6 luglio 2012, n. 94. Successivamente, prima dell’estate, abbiamo avuto il decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, contenente “ Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”,  convertito con legge 7 agosto 2012,  n.135.
Con le norme sopra richiamate, che interessano ampi e ed importanti settori della Pubblica Amministrazione, sia centrale che locale, si è voluto, nell'ambito dell'azione del Governo volta  all'analisi ed alla revisione della spesa pubblica, individuare nuovi obiettivi di contenimento e razionalizzazione della stessa, attraverso la riduzione delle spese per acquisti di beni e servizi, garantendo però l'invarianza dei servizi ai cittadini. Nel contempo, sono stati introdotti nuovi principi metodologici, funzionali ad assicurare il contenimento e la stabilizzazione della finanza pubblica, anche attraverso misure volte a garantire  la razionalizzazione, l'efficienza e l'economicità  dell'organizzazione degli apparati pubblici.

Le acquisizioni di beni e servizi.
Le nuove disposizioni introdotte evidenziano il ruolo primario assegnato al principio della centralizzazione dei processi acquisitivi di beni e servizi da parte delle Pubbliche Amministrazioni: esso si pone come il principio strategico e strumentale attraverso cui attuare le politiche di razionalizzazione della spesa.
Molte Amministrazioni, in verità, già da tempo - anche sul piano organizzativo - hanno adeguato la propria politica di razionalizzazione della spesa al suddetto principio. Vedi, per esempio, Roma Capitale che, con il progetto “Centrale Unica degli acquisti”, approvato con deliberazione di Giunta Comunale n.183 del 23 giugno 2010, ha adottato una strategia centralizzata per l’acquisto di beni e servizi di uso comune e, con la istituzione nel novembre 2010 del Dipartimento per la razionalizzazione della spesa, ha reso questa strategia stabilmente incardinata anche nel modello organizzativo dell’intera macrostruttura.
La rilevanza dei benefici conseguibili attraverso una governance unitaria e coordinata dei processi di acquisto, sia per effetto della aggregazione dei volumi di spesa che per la conseguente riduzione di tempi e costi dei relativi procedimenti, è ben testimoniata dalle prescrizioni legislative contenute nelle norme di cui sopra.
Infatti, l’art. 7, comma 2, del D.L. n. 52/2012 ha modificato l’art. 1, comma 450 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Legge finanziaria 2007), laddove prevedeva “….Dal 1° luglio 2007, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all'articolo 11, comma 5, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101….”, stabilendo che anche gli enti locali sono obbligati a fare ricorso al Mercato  Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA) per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario.
A rafforzare il suddetto obbligo è intervenuto il D.L. n. 95/2012 che all’art. 1, comma 1, recita “… i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A. (tra cui va annoverato il MEPA) sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e  sono causa di responsabilità amministrativa. Ai fini della  determinazione  del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra  il  prezzo, ove indicato, dei detti strumenti di acquisto e quello  indicato  nel contratto…”.
Sul piano operativo, si può ragionevolmente sostenere che l’obbligo di ricorso al MEPA possa essere derogato soltanto qualora il bene non sia disponibile presso la stessa piattaforma elettronica, invocando analogicamente, come norma di principio, il disposto dell’art.1, comma 3, del D.L. n. 95/2012 in virtù del quale le Pubbliche Amministrazioni  obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni CONSIP possono procedere autonomamente nei casi di indisponibilità della convenzione, ovvero in caso di motivata urgenza. La non diretta riferibilità della norma agli acquisti tramite MEPA suggerisce, tuttavia, di procedere cautamente e quindi di limitarsi alla sola ipotesi di indisponibilità del bene, auspicando però che intervenga quanto prima un chiarimento interpretativo.
Dunque, anche la PA locale – per gli acquisti di qualsiasi importo -  è tenuta ad orientare la propria attività ai sistemi centralizzati di acquisto: infatti essa ha comunque la facoltà di aderire alle convenzioni CONSIP (nel caso in cui il bene o servizio da acquisire sia disponibile in convenzionamento), ed in ogni caso l’obbligo – ove non si ricorra a tale modalità di acquisto – di utilizzarne i parametri di qualità-prezzo per i relativi approvvigionamenti (vedi a tale proposito l’ art. 26, comma 3, della legge n. 488/99 e l’art. 1, comma 449 della legge n. 296/2006).

Contratti di forniture e servizi attualmente in corso.
 L’art.1, comma 13, del D.L. n. 95/2012 ha incrementato il ricorso ai parametri CONSIP con una specifica disposizione, riguardante i contratti di forniture e servizi attualmente in corso, che introduce il diritto per la PA contraente di esercitare il recesso dal contratto medesimo, laddove i parametri delle convenzioni stipulate da CONSIP dovessero risultare, in qualsiasi tempo, migliorativi rispetto a quelli del contratto stipulato e l’appaltatore non acconsenta ad una modifica del contratto necessaria per adeguare le condizioni contrattuali a quelle dei parametri CONSIP.
Ai fini della valutazione e dell’esercizio del recesso va tenuto conto che l’appaltatore ha diritto a ricevere, oltre al pagamento del totale delle prestazioni già eseguite, anche il 10% di quelle ancora da eseguire.
Il Dirigente preposto, pertanto, dovrà effettuare una costante valutazione complessiva di tutte le fattispecie negoziali in corso, il cui oggetto sia ricompreso nelle convenzioni attive di CONSIP.
Di tale attività ricognitiva e critica sarà opportuno darne atto in un apposito provvedimento, ove troveranno adeguate motivazioni le ragioni (economiche, tecniche, ecc.) dell’esercizio - o del mancato esercizio – del recesso. L’opportunità di sostanziare – in un atto formale – istruttoria ed esito di tale attività valutativa deriva dal disposto di cui all’ultimo periodo del comma 13, a norma del quale “… Nel caso di mancato esercizio del detto diritto di recesso l'amministrazione pubblica  ne  dà  comunicazione alla Corte dei conti, entro il 30 giugno di ogni anno, ai  fini  del controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio di cui all'articolo 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20…”.

Particolari categorie merceologiche.
Un ulteriore rafforzamento del principio di centralizzazione è testimoniato dalla disposizione contenuta nell’art.1, comma 7, del D.L. n. 95/2012, relativa ad alcune tipologie di acquisizioni, quali energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile:  le pubbliche amministrazioni, anche locali, hanno l’obbligo di approvvigionarsi attraverso le convenzioni e gli accordi quadro di CONSIP.
E’ fatta comunque salva la possibilità di procedere autonomamente con gare ad evidenza pubblica nel rispetto di determinate condizioni: previsioni di corrispettivi inferiori a quelli delle convenzioni CONSIP; inserimento nei contratti di una condizione risolutiva in caso di mancato adeguamento dei corrispettivi a quelli migliorativi delle convenzioni CONSIP eventualmente intervenute.
Anche in questa fattispecie la violazione della disposizione determina la nullità del contratto ed è causa di responsabilità disciplinare e per danno erariale.
E’ opportuno evidenziare che l’ambito di riferimento della disposizione è destinato ad ampliarsi, dal momento che il comma 9 dello stesso articolo stabilisce che, con un successivo decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,  saranno individuate ulteriori categorie merceologiche cui si applicherà il predetto comma 7,  tenendo conto del grado di standardizzazione dei  beni  e  dei  servizi,  del livello di aggregazione della relativa domanda, delle caratteristiche del  mercato  e  della  rilevanza  del  valore  complessivo stimato.

Costi per le locazioni passive razionalizzazione del patrimonio pubblico
Un altro settore, rilevante in relazione ai costi dovuti per l’acquisto di bene e servizi, di cui si occupa il D.L. n.  95/2012 è quello costituito dai costi per le locazioni passive.
Il comma 1 dell’art. 3 prevede che, in considerazione dell'eccezionalità della situazione economica e delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa  pubblica,  “… a  decorrere  dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, per  gli  anni 2012, 2013 e 2014, l'aggiornamento relativo alla  variazione degli indici ISTAT, previsto dalla normativa  vigente  non  si  applica  al canone dovuto dalle amministrazioni  inserite nel  conto  economico consolidato  della   pubblica   amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica… per l'utilizzo in locazione passiva di immobili per finalità istituzionali…”.
Inoltre, accanto alle disposizioni del successivo comma 2 di razionalizzazione gestionale del patrimonio pubblico con concessione reciproca dell’uso gratuito di immobili tra lo Stato e gli EE.LL., è stata introdotta, al comma 3, la facoltà – per le Regioni e gli Enti locali – di recedere dai contratti di locazione entro la data del 31.12.2012, anche in deroga ai termini di preavviso stabiliti nei singoli contratti.
Tale facoltà, applicabile nei contratti in corso all’entrata in vigore dello stesso decreto, è sicuramente degna di nota dal momento che è in grado di svolgere una concreta razionalizzazione: infatti le amministrazioni, previa verifica circa l’attualità delle esigenze locative, hanno avuto la possibilità di ridurre i relativi costi mediante lo scioglimento/ rinegoziazione delle contraenze in essere.
Nella stessa direzione del risparmio va la disposizione di cui al comma 9 dello stesso articolo, che concerne la ottimizzazione degli spazi ad uso ufficio da perseguirsi rapportando gli stessi alle effettive esigenze funzionali degli uffici e alle risorse umane impiegate, avuto  riguardo  ad  un  parametro  di  riferimento compreso tra 20 e 25 metri quadrati per addetto. Il dettato normativo, benché formalmente applicabile solo nei confronti delle Amministrazioni centrali, diventa, con un apposito richiamo contenuto nell’ultimo periodo del comma 9 in commento,  disposizione di principio a cui le regioni e gli enti locali adeguano i proprio ordinamenti.

Il quadro  giuridico - amministrativo sopra sintetizzato, che individua nella centralizzazione lo strumento e nella razionalizzazione l’obiettivo, si traduce – sul piano operativo – nel rispetto della obbligatorietà o nell’esercizio della facoltatività, a seconda dei casi, del ricorso agli strumenti acquisitivi di CONSIP.
E’opportuno, dunque che – nelle ipotesi di mancato ricorso ai suddetti strumenti – venga comunque effettuata, da parte del Dirigente proponente, un’attenta istruttoria visto che si verserà in ipotesi non in linea con quella “strategia centralizzata delle acquisizioni”, voluta dal legislatore.
Una strategia che, sul piano sostanziale si dimostra funzionale anche al raccordo istituzionale ed operativo con i compiti assegnati dal D.L. n. 52/2012 al Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi.
Il Commissario, oltre al generale ruolo di interlocuzione informativa con le PP.AA., ha il potere di:
- disporre ispezioni e verifiche, anche con l’ausilio della Guardia di Finanza;
- definire il livello di spesa per gli acquisti delle PP.AA. e emanare direttive alle società da esse controllate;
- segnalare motivatamente agli organi rappresentativi di ciascuna istituzione pubblica (per i Comuni, ai Sindaci) l’opportunità di sospendere, revocare o annullare singole procedure di acquisto di beni e servizi, ovvero prescrivere specifiche misure di trasparenza e monitoraggio degli acquisti.
Quest’ultimo strumento, insieme alle sanzioni per danno erariale e per illecito disciplinare più volte previste dal D.L. 95/2012 per le ipotesi di violazione delle relative disposizioni, conferma la necessità che i processi di acquisizione di beni e servizi siano costantemente informati ad una osservanza scrupolosa dei suddetti principi, tanto nelle fasi istruttorie quanto in quelle dispositive della contraenza.
 

Dott.ssa Maria Rosaria Pacelli

 

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